Reflexión sobre el Proyecto de Renovación Urbana como Proyecto de Acción Territorial. De la Formulación a la Implementación
Trabajo de Grado - Pontificia Universidad Javeriana 2016
https://www.youtube.com/watch?v=mtoPSWQHWpM&t
Reflexión de la formulación a la implementación del Proyecto de Renovación Urbana en Bogotá como un Proyecto de Acción Territorial
Jairo José Céspedes Herrera
DIRECTOR DEL TRABAJO DE GRADO
JEAN-FRANÇOIS JOLLY
Economista, Experto en Planificación urbana y regional,
Doctor en Estudios de las Sociedades Latinoamericanas.
Líder del Grupo de investigación
Inter-facultades (Ciencia Política y Arquitectura)
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE ARQUITECTURA Y DISEÑO
CARRERA DE ARQUITECTURA
Bogotá D.C.
2016
JUSTIFICACIÓN
Este proyecto nace de la preocupación frente a los problemas a los cuales se enfrentan organizaciones privadas y públicas cuando incumplen en los proyectos urbanos (políticas, programas, procesos, tiempos y requisitos), lo que conlleva a una ralentización en el proceso de desarrollo al construir ciudad.
Esta situación se presenta por la ausencia de instrumentos, herramientas y políticas públicas claras y útiles que permitan encaminar y dirigir los programas y procesos de Gestión y Gobernanza hacía un final exitoso para producir una “nueva manera de Gobernar” (Mayorga, 2016, pág. 2).
PROBLEMA
Planteamiento del problema
Existen diferentes ángulos para aproximarse a la situación actual e identificar los problemas generales que afectan directamente a los grupos de interés presentes en los proyectos. En la actualidad las ciudades promueven y administran planes a diversas escalas y niveles, estos contienen unas necesidades y requerimientos con diferentes grados de ejecución y con distintas posibilidades de dirigirse.
Por consiguiente, es conveniente aclarar que uno de los intereses principales de esta investigación es identificar los problemas y procedimientos que entorpecen estos procesos, así se lograrán entender los procesos y obstáculos que impiden una adecuada Gestión y Gobernancia que, como resultado ideal, promuevan un sistema de retorno a la ciudad.
Este sistema de retorno a la ciudad se entiende como una relación recíproca de cargas, beneficios y cesiones que deben ser hechas para implementar un sistema útil y aterrizado, un sistema que se ajuste a la realidad de la Gestión de los planes de desarrollo urbano en Colombia.
Como resultado, la intención principal de esta investigación no es proponer soluciones meramente empresariales para lograr garantizar en “X” medida el retorno de la inversión de los grupos gestores. No por esto a la propuesta no le interesa encontrar sistemas de relaciones complejos que conlleven a beneficios mutuos, tanto para las entidades públicas proponentes de los planes como para los demás grupos interesados.
Es preciso, entonces, pensar en dónde se debe trazar la línea de relación no divisoria, que permita comprender estos problemas desde una dimensión “macro” para enfocar las propuestas e instrumentos de Gestión hacía la relación entre la ciudad —quienes la proyectan y quienes la construyen—, más allá de proveer soluciones a una escala micro en la que los procesos y dinámicas internas de las empresas sean los protagonistas.
Sería importante, en este sentido, preguntarse si las maneras clásicas de cooperación público–privadas han perdido fuerza y si existen nuevas propuestas de cooperación más eficientes que den mejores resultados al construir ciudad. Así mismo, es relevante pensar también de qué manera las políticas públicas conllevaron una intención clara y permitieron dar como resultado al país proyectos propuestos por entidades gubernamentales que se apoyaron en grupos gestores de alta confiabilidad y con un gran compromiso para la ejecución.
Al abarcar el problema desde una perspectiva macro no se relegan a un segundo plano las relaciones recíprocas de las empresas constructoras y gubernamentales sino, por el contrario, se pretende encontrar dinámicas de cesiones cuantitativas y cualitativas que le pueden brindar a la ciudad beneficio con rentabilidad a largo plazo como mejorar la calidad social, la equidad y, al mismo para los grupos gestores, generar rentabilidad económica, mejorando así sus indicadores de eficacia, eficiencia y productividad.
Es importante entender que la investigación debe comprender los aspectos y factores que interceden en la concepción y ejecución de los diferentes proyectos urbanos, en los que la cultura y los variados contextos imprimen unas características particulares que se deben comprender para ejecutar los programas y procesos pensados previamente desde la perspectiva de la Gestión y Gobernancia. Estas herramientas y programas deben disponerse desde una visión objetiva en la que los instrumentos provean herramientas capaces de adaptarse a diferentes grados de complejidad y distintas escalas de ejecución.
PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN
Teniendo en cuenta que entre la formulación del proyecto y su implementación existe una brecha que los aleja de ser llevados a cabo, ¿de qué manera gestionar y gobernar los proyectos de renovación urbana para lograr su implementación?
¿Cómo pensar la implementación de los Proyectos de Renovación Urbana simultáneamente con su formulación?
OBJETIVO GENERAL
Entender los procesos de Renovación Urbana en Bogotá, cómo se formulan e implementan. Comprender una perspectiva del Proyecto de Renovación Urbana como Acción sobre el Territorio, en la que la implementación del Proyecto pueda soportar y apoyar el proceso de las estrategias de ordenamiento de las ciudades colombianas.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Estudiar fundamentos teóricos y conceptuales de las corrientes que demuestren distintas maneras de aproximación a las políticas públicas urbanas: la Gobernanza, la Gestión de los recursos y los actores en los Proyectos de Renovación Urbana. Establecer una comparación de cómo se formula y cómo se ejecuta un Proyecto de Renovación Urbana en campos internacionales, proveyendo un contexto macro del problema.
Entender los elementos de la formulación y la implementación desde la perspectiva de un Proyecto Renovación Urbana como Acción Territorial.
Estudiar y analizar la formulación e implementación de los Planes de Renovación Urbana en “El triángulo de Fenicia” y en “El Pedregal” como referentes de estudio específicos que sirven a modo de elemento de ilustración de la investigación. El análisis se entiende como una aplicación de esta noción a dos proyectos bajo la perspectiva de un Proyecto de Acción Territorial, examinando la formulación e implementación como acción sobre el territorio.
MARCO TEÓRICO
POLÍTICAS PÚBLICAS Y LA ACCIÓN PÚBLICA
GOBERNANCIA Y GESTIÓN
GOBERNANZA Y GOBIERNO
PROYECTOS DE RENOVACIÓN URBANA
GESTIÓN ASOCIADA EN PROYECTOS RENOVACIÓN URBANA
EL PLAN PARCIAL COMO INSTRUMENTO DE PLANEACIÓN
EL PROYECTO DE RENOVACIÓN URBANA COMO ACCIÓN TERRITORIAL
Contenido
JUSTIFICACIÓN
PROBLEMA
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
PREGUNTA DE INVESTIGACIÓN
OBJETIVO GENERAL
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
MARCO TEÓRICO
DESARROLLO TEÓRICO
PROYECTO URBANO
POLÍTICA PÚBLICA, GESTIÓN, GOBERNANCIA Y TERRITORIALIDAD
LA RENOVACIÓN URBANA COMO MOTOR DE DESARROLLO
EL PROYECTO URBANO COMO NUEVO PARADIGMA
EL PLAN PARCIAL COMO INSTRUMENTO DE PLANEACIÓN
GESTIÓN ASOCIADA
EL PROYECTO DE RENOVACIÓN URBANA ENMARCADO EN EL PLAN PARCIAL
EN COLOMBIA HAY UNA BAJA EJECUCIÓN DE PROYECTOS URBANOS
INEFICACES ESTRATEGIAS DE PLANEACIÓN
ESTUDIO DE REFERENTES INTERNACIONALES
COMPARACIÓN DE PROCESOS COLOMBIANOS VS PMI
PROYECTO DE RENOVACIÓN URBANA COMO PROYECTO DE ACCIÓN TERRITORIAL
LA CIUDAD TERRITORIO
INSTRUMENTOS DE LA ACCIÓN TERRITORIAL
LA FORMULACIÓN Y LA IMPLEMENTACIÓN BAJO LA PERSPECTIVA DEL PROYECTO DE ACCIÓN TERRITORIAL
CONTEXTOS TERRITORIALES Y TIPOS DE PROYECTOS
LA ACCIÓN TERRITORIAL Y EL PROYECTO URBANO
LOS PROYECTOS DE RENOVACIÓN URBANA EL TRIÁNGULO DE FENICIA Y EL PEDREGAL
DESARROLLO TEÓRICO
En este capítulo se pretende desarrollar los conceptos y definiciones teóricas que fundamentan el desarrollo de la investigación, dando una base sólida para lograr comprender de qué se compone el problema a investigar.
En los distintos proyectos de renovación urbana en Colombia se evidencia como estos están regidos bajo una serie de políticas públicas que direccionan y establecen maneras específicas de ejecución y concepción que expresan un diálogo entre lo actual, lo deseado y la manera de llegar a un ideal.
Esta política pública está compuesta por tres elementos fundamentales según lo define Salazar (Salazar, 2009, p. 12-13), la primera se entiende como el aspecto de “predicción”, que se refiere a una situación futura deseada: el posible escenario futuro exitoso de la política pública. El segundo es la “decisión” que requiere un ejercicio de selección, en el que es importante un procedimiento para la toma de decisiones y, por último, está la “acción”, que se refiere a la ejecución, en dónde se debe materializar o, en el caso de una política pública, se traduce en la territorialización.
Según Ives Meny Y Jean Claude Thoenig citados por Muller (Muller, 2006, p. 52-53): “Una política pública se presenta bajo la forma de un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o un espacio geográfico”. Thoenig y Meny identifican varios elementos claves y principales que ayudan a identificar la existencia de una política pública. A continuación, las tres más relevantes:
Comprende unas decisiones o unas formas de asignación de los recursos de forma autoritaria y a veces coercitiva.
Tiene un público, es decir, unos individuos, grupos y organizaciones cuya situación está afectada por esa política.
Define metas u objetivos que se traducen en función de normas y valores.
Entonces se podría definir en una manera simple a las políticas públicas como “el conjunto de sucesivas respuestas del Estado frente a situaciones consideradas socialmente problemáticas” (Salazar, 2009, p. 12-13). Las políticas públicas hoy en día, nacen con la intención de solucionar problemáticas sociales y económicas, soportadas en diversos procesos de construcción, siendo la sociedad misma la que las demanda, dándole un territorio o territorializando las políticas públicas y naciendo desde abajo, desde lo local, soportándolas como ejercicios democráticos puesto que son una exigencia de los pueblos.
A partir de lo local se puede hacer un análisis de las políticas públicas con la intención de entender mejor las transformaciones de la acción pública en nuestra sociedad. En principio, se debe comenzar por entender las distintas transformaciones que han tenido las relaciones entre el Estado y la sociedad, permitiendo distinguir entre los tipos de actores que intervienen en estos procesos. Los privados son los gremios, industrias, movimientos sociales y los actores públicos son las administraciones, el Estado los y gobiernos.
Para entender la génesis y el porqué de una política pública Muller (Muller, 2006, p. 58-59) se pregunta, “¿Por qué un asunto o cuestión se vuelve objeto de una política púbica?”, la pregunta no se debe responder simple y llanamente porque hay “un problema para resolver”, sino que se debe abarcar y resolver el interrogante de cuándo un problema social se convierte en un problema político. Esta respuesta se concentra en demostrar los mecanismos y métodos para determinar la inscripción de ese asunto o cuestión en los planes o agenda del “decisor”, (gobernante, alcalde, presidente, etc).
Existen dos posibles escenarios de los problemas. El primero donde se exige un debate público e incluso la intervención de entidades capaces y legítimas y, por consiguiente, se puede entender que en los planes del “decisor” pueden priorizarse las problemáticas por reconocimiento real de una urgencia; el segundo ocurre cuando se presenta una situación subjetiva, un “juego de intereses”, como es usual en el contexto colombiano.
Deben existir entonces herramientas que permitan medir cómo las políticas y objetivos cumplen sus metas. Para ello existen los instrumentos. Desde la perspectiva de Vedung citada por Janeth Patricia Muñoz en Los instrumentos de la política contra la pobreza rural en Colombia (Muñoz, 2012, Pág. 12): “los instrumentos se constituyen en un conjunto de técnicas por medio de las cuales las autoridades gubernamentales usan su poder para intentar producir cambios en la sociedad. Se trata de concretas y específicas formas operativas de intervención de las autoridades públicas”.
Los instrumentos estructuran las políticas de acuerdo a sus propias lógicas para convertirse en eficaces indicadores para entender y analizar los cambios de las políticas a través del tiempo, para así determinar su éxito. Es también conveniente advertir que, dada la complejidad y a la amplia cantidad de matices en los cuales está inscrito un instrumento, es necesario diferenciar los términos utilizados por diferentes autores.
Según Le Galés y Lascoumes, citado por Mauricio de Los Ríos España en su tesis Contextos territoriales y proyectos territoriales de revitalización (De Los Ríos, 2012, pág. 4):
El instrumento es un tipo de institución social —mapa, impuestos, regulación legal—.
La técnica sirve para operacionalizar un instrumento —estadística, ley o decreto—.
Es importante también entender que los instrumentos de la política pública deben ser categorizados: Por ejemplo, según las diferentes posturas ideológicas o, también, visto desde la manera como el estado interviene, dependiendo de los diferentes niveles de intervención del estado, teniendo en cuenta los tipos de actores que allí participan.
Lascoumes y Le Galés clasifican estas en diferentes grupos, basándose en las tipologías establecidas por Hood, en las que los instrumentos “legislativos y reguladores” junto con los instrumentos “económicos y fiscales” constituyen lo que sería un arquetipo que recurre a las formas rutinarias legales del intervencionismo estatal y que se argumentan basando su fuerza y legitimidad de haber sido desarrolladas sobre una base legal (De Los Ríos, 2012, pág. 4).
Ahora bien, para poder territorializar y entender de qué manera se evidencia y cuándo se implementan estas políticas en Colombia, se debe entender quién, y cómo son autónomas y/o dependientes de ciertos procesos.
La constitución Colombiana de 1991 determinó los principios de autonomía de las entidades territoriales, las cuales a partir de ese momento podían definir sus propias políticas públicas territoriales, según Jolly (Jolly, 2009, Pág 24-25), esto es considerado una “situación socialmente problemática” debido a que obliga a los alcaldes y gobernadores a ejercer su gobernabilidad asumiendo simultáneamente las tareas de “regir y gobernar el territorio”. Una especie de ser “juez y parte” en el proceso.
Esta nueva condición ha producido nuevas formas de territorialización de la acción pública, según Jolly (Jolly, 2009, Pág 24-25.), que se han abierto espacio desde la Gobernancia local, al construir localmente las soluciones más adecuadas para responder a las necesidades de las poblaciones. Es importante preguntarse por qué las nuevas corrientes de investigación y de profesionales no han desechado, poco a poco, los métodos lineales y antiguos que no son capaces de adaptarse a los nuevos retos que se enfrentan hoy en día las ciudades colombianas. Pues estas se han transformado en lugares en los que las lógicas y dinámicas de desarrollo, en conjunto con el avance tecnológico, conllevan a concebir y proponer nuevas maneras menos intervencionistas de la regulación pública y posibilitan, en un mayor grado, llevar a cabo los procesos, actividades y, finalmente, la ejecución de los proyectos de Renovación Urbana en el país.
Se puede hablar entonces de unos “nuevos instrumentos de la política pública”:
Acuerdos basados en incentivos y beneficios
Acuerdos basados en cesiones y cargas
Acuerdos basados en la información y la comunicación
Acuerdos de hecho y de derecho
Esta clasificación se debe entender desde el desarrollo y la planificación de los proyectos que no se evidencia en su propia formulación. No siendo solamente un problema técnico, sino que su complejidad deriva de:
(…) entender una verticalidad de las intenciones del gobierno (sectorialidad), y las relaciones ascendentes y transversales que establecen los actores en los territorios locales donde se da la acción pública (territorialidad); que cada vez son más diversos e inciden de forma más directa en la formulación e implementación de las políticas públicas (De Los Ríos, 2012, Pág 15).
De esta manera se debe entender que en la formulación recae implícita y directamente la responsabilidad de estos proyectos, sus actores y responsabilidades de quienes en ella interactúan. Esto conduce a ahondar y preguntarse por la manera de gobernar de cada director de turno. Por eso el término de Gobernancia o Gobernanza ha cogido fuerza cada vez más después de la década de los noventa, en la que al hablar de ella se designa la eficacia, calidad y buena orientación en la manera como el estado interviene prolífera y exitosamente, proporcionándole a esta buena parte de su legitimidad en lo que se define también como una “nueva forma de gobernar” (Córdova, Mayorga, 2016, pág 2).
Este término también se ha empleado con relación a aspectos económicos, sociales y de funcionamiento institucional, evaluando así los instrumentos actuales de planeación. Antonio Camou, citado por Córdova y Mayorga (Córdova, Mayorga, 2016, pág 4), plantea una definición amplia de gobernabilidad rescatando su carácter multidimensional y relacional. “Un estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas societales y la capacidad del sistema político (estado/gobierno) para responderlas de manera legítima y eficaz” (Camou 2001, 36). También habla acerca de las similitudes y diferencias entre gobernabilidad (governability) y gobernanza/gobernación (governance), y formula una hipótesis muy sugerente para explicar por qué en el pensamiento latinoamericano se prestó más atención a los temas de gobernabilidad que a los de gobernanza.
Esta lectura del panorama latinoamericano se asemeja a la realidad colombiana en la que, durante mucho tiempo, prevaleció una lectura sobre como la cuestión del Estado tuvo más importancia que los problemas referidos al ejercicio de gobierno. Es decir, la gobernanza entendida por Camou es “la acción y el efecto de gobernar y gobernarse” (Córdova, Mayorga, 2016, pág 4), mientras que la gobernabilidad indagaba acerca de “cómo” se gobierna, prestando atención a la estabilidad política. Dado que la gobernanza es el proceso de toma de decisiones y el proceso por el que estas son implementadas, el análisis de la gobernanza se centra en los actores directos e indirectos, que están involucrados en el proceso de toma de decisiones y en su implementación, así como en las estructuras, formales e informales, que se han preparado para poder implementar las decisiones.
Es interesante resaltar que la confluencia de niveles, campos y sus diversas intersecciones permiten evaluar la consistencia o el déficit de cada relación y por esa vía analizar las características que presenta la gobernabilidad democrática en cada caso nacional y en relación a los aspectos que son considerados dimensiones clave: legitimidad, representatividad y eficiencia/eficacia.
La legitimidad es una cualidad de la gobernabilidad. La estabilidad tiene que ver con el estado de la gobernabilidad, y la eficacia/eficiencia es una propiedad de la gobernabilidad. Así, cuando se aborda la relación entre gobernabilidad y eficacia, “la gobernabilidad es pensada como una propiedad de los sistemas políticos definida por su capacidad para alcanzar objetivos fijados con anterioridad al menor costo posible” (Córdova, Mayorga, 2016, pág 2).
Cuando se trata de la relación entre gobernabilidad y legitimidad la atención se refiere al problema de la calidad de la acción gubernamental. En cambio, cuando la relación se establece entre estabilidad y gobernabilidad se apunta a la previsible capacidad del sistema de durar en el tiempo puesto que un sistema es estable cuando tiene capacidad para transformarse a través de su adaptación a los desafíos que provienen de su entorno, un sistema complejo.
Ello permite superar una lectura dicotómica (gobernabilidad versus ingobernabilidad) y analizar grados y niveles de gobernabilidad involucrando en la definición una serie de “acuerdos” básicos entre las élites dirigentes en torno a tres ámbitos principales: el nivel de la cultura política, el nivel de las reglas e instituciones del juego político, acuerdos en torno al papel del Estado y sus políticas públicas estratégicas. Es entonces pertinente decir que exige y denota una manera especial en la forma de interacción de las administraciones públicas con el mercado y las organizaciones privadas (empresas, sindicatos y otras) o de la mezcla y cooperación entre ellas, donde estas no obedecen a una subordinación jerárquica, sino a una integración en red, lo que se ha denominado redes de interacción “público – privado – civil” a lo largo del eje local.
La noción de gobernanza es a la vez polisémica y polémica, se puede confundir a menudo con el término gobernabilidad. Aunque estos dos conceptos no son sinónimos, existe un debate sobre los criterios que permiten trazar una línea para distinguirlos donde ambos traducen la noción anglosajona de “Governance”, aunque solo Gobernabilidad traduce “Governability”.
Para el profesor Prats (Prats, 2005, pág. 3), “La gobernanza es el modo de gobernación, si no único, sí el característico de nuestro tiempo”. La gobernanza sería la forma más sofisticada de los modos de gobernación pública, que han evolucionado desde la burocracia, pasando por la nueva gestión pública, hasta llegar al momento actual de gobernanza. Estos términos han ganado muchos adeptos en el campo de la Gerencia y Gestión privada y pública en organizaciones del Estado, donde han generado un cambio de paradigma en las relaciones de poder. Se ha percibido entonces la insuficiencia del concepto clásico de “Gobierno”. La “Gobernanza o Gobernancia” es una noción que busca, antes que imponer un modelo, describir una transformación sistémica compleja que se produce a distintos niveles, tanto en lo local como en lo mundial abarcando diferentes sectores, público, civil y privado (CASA ASIA, 2016, pág. 1).
Política pública, gestión, gobernancia y territorialidad
Es así que comprender el papel de la RU, en este nuevo panorama de la Gestión y Gobernancia implica entender también las dinámicas de las políticas públicas. Este nuevo contexto, cultural y político deja en evidencia la necesidad y la exigencia de la participación de una nueva diversidad de actores y sus sistemas de relaciones en, como ya se ha mencionado previamente, “el conjunto de sucesivas respuestas del Estado frente a situaciones consideradas socialmente problemáticas” (Salazar, citado por De los Ríos, 2013, p.4). Es así que, para comprender el papel de la RU en este nuevo escenario de la Gestión y Gobernancia, es necesario entender las dinámicas de las políticas, su gestión y su ejecución.
Para comprender este nuevo contexto y sus dinámicas se requiere de nuevas herramientas. Y es que el sector académico, mucho más que el político, ha entendido que la Gestión y Gobernancia han intentado salir de este paradigma de lo lineal y se han basado en la utilización del concepto de lo sistémico como garantía de su condición para lograr construir términos más útiles y complejos.
Ahora bien, los problemas a los que se enfrenta esta nueva realidad no pueden resolverse ni abarcarse desde perspectivas lineales como el modelo básico de input–output (modelo Easton). Para Easton, lo que define a un sistema político es su función de distribuir valores que la sociedad considera útiles como el dinero, la educación, el poder, etc. Dichas interacciones operan mediante flujos de entre entradas y salidas (inputs -outputs) a través de un cambio dinámico que se retroalimenta (feedback). Las entradas son las demandas y apoyos que el sistema recibe de los intereses de la sociedad. Estas entradas se trasladan del ambiente social al sistema político responsable de la agregación y articulación de esas demandas.
Esto significa según Puello-Socarrás, citado por Óscar Fabián Maestre en su tesis, que “la exacerbación exclusiva de un pensamiento de la simplicidad: Esta alternativa, sólo enfrenta los problemas “simples” y, desde luego, resulta inocua para la progresiva complejidad sociopolítica más que evidente en la sociedad actual” (Puello-Socarrás, 2007, p.77). Esta realidad en la que la participación de quienes son receptores de las intervenciones públicas es cada vez más importante que las propias subjetividades de quienes gestionan desde el Estado éstas intervenciones.
Entonces “aceptar la complejidad en las formas de gobierno, supone intentar articular la diversidad y la fragmentación con mecanismos de coordinación o integración” (Subirats, 2010, p.16). Por consiguiente, para el entendimiento de la compleja construcción e implementación de éstos planes y políticas se demandan nuevos elementos relevantes para su análisis, que permiten adueñarse y evaluar la complejidad de los procesos.
Se debe aquí explicar cómo en la legislación colombiana llevar a cabo proyectos y políticas referentes a
el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes (Ley de 1997).
Esta ley define que, para la ejecución de este tipo de proyectos, en los que se contempla los de tipo de RU, se debe implementar planes parciales, que
son los instrumentos mediante los cuales se desarrollan y complementan las disposiciones de los planes de ordenamiento, para áreas determinadas del suelo urbano y para las áreas incluidas en el suelo de expansión urbana, además de las que deban desarrollarse mediante unidades de actuación urbanística, macro-proyectos u otras operaciones urbanas especiales, de acuerdo con las autorizaciones emanadas de las normas urbanísticas generales, en los términos previstos en la presente ley (Artículo 19 Ley de 1997),
Ya que,
La definición precisa de los objetivos y las directrices urbanísticas específicas que orientan la correspondiente actuación u operación urbana, en aspectos tales como… el mejoramiento integral o renovación consideradas… todo ello de acuerdo con la escala y complejidad de la actuación o de la operación urbana contemplada (Artículo 12 Ley de 1997),
Por lo cual, esta investigación se concentra en los planes de RU como ejemplos, que se entienden válidos, para evidenciar la Gestión y Gobernancia en el contexto que se desarrolló.
Para entender cómo se traducen éstas leyes en el territorio, según Jolly, se debe mirar que el territorio está muy relacionado con “las interacciones entre una sociedad y su entorno físico” (Jolly, 2009, p.23). Esta interacción llamada sistema socio territorial se reconoce en tres categorías: el territorio, como el espacio material; la territorialidad, sistema de valores que los actores le asignan a un territorio; y la territorialización, acciones humanas basadas en un sistema de valores, con el fin de producir un territorio.
Cuando se afecta un entorno físico, o sea el territorio, esto repercute en la territorialidad y, dependiendo del tipo de afectación positiva o negativa, pueden ser recibidas o aceptadas por la ciudadanía afectada, creando un pro o un contra en la territorialización.
Lo que se ha intentado exponer previamente da a entender que cualquier intento de implementar proyectos urbanos en la actualidad estos deberían responder a un nuevo contexto socioeconómico, cultural y político. Este nuevo escenario de la contemporaneidad enmarcado por la híper-comunicación, en el cual la inmediatez de la comunicación determina procesos de exigencia y participación de la sociedad directamente, es una nueva situación en la que la base de estos cambios se encuentra en las nuevas demandas de los ciudadanos, de allí debe provenir la capacidad adaptativa y la complejidad del sistema de gobierno (gobernancia), para simultáneamente evolucionar y llegar a sus metas.
Este nuevo panorama conlleva el entendimiento de nuevos escenarios, los cuales hacen referencia a la presencia de nuevos actores, la necesidad y exigencia de una nueva manera de gobernar, y no solo “un cambio de gobierno”, que se acerque más a los ciudadanos, más descentralizado, generando una sociedad más interconectada, brindando nuevas posibilidades de comunicación, participación y concertación.
Por consiguiente, se podría realizar una indagación a la RU como herramienta de acción afín a la nueva gestión y gobernancia pública. Es necesario entender la manera en que estos se relacionan y cómo las concepciones teóricas básicas de la RU se corresponden de una manera casi natural con las premisas básicas de dichos modelos de gestión de la ciudad. En consecuencia, es claro que aquello que compete a la RU está relacionado con lograr mejorar, preservar e intensificar las condiciones de estructuras físicas existentes, dar un nuevo y mejorado uso de las zonas urbanas, preservando las estructuras antiguas valiosas.
Lo anterior con el objetivo de evitar la segregación socio-espacial, ofrecer bienes y servicios de calidad y su positiva connotación económica y social. Desde la definición planteada por Calean (Calean, 2012. P.1), aquello que se espera de la RU es que, a través del reordenamiento de estructuras urbanas en zonas estratégicamente ubicadas, se puedan recuperar la calidad habitacional, el deterioro de sus actividades y su funcionalidad, evitando así la degradación del espacio urbano y edificado.
Es pertinente entonces disipar la concepción de que la RU tiene como fin recuperar los espacios deteriorados. Todo lo contrario: estas intervenciones buscan solucionar los problemas estructurales del deterioro que estas áreas producen. Es ahora pertinente territorializar la situación actual y pasada para exponer por qué se debe hacer un análisis de la RU y hablar de las problemáticas que convierten a la RU en una herramienta importante y capacitada para su solución.
Óscar Fabián Maestre elabora una pequeña radiografía del crecimiento de las ciudades en América latina y el Caribe,
Rodríguez, Rojas y Wegelin (2004, p.XVII) plantean que, - en los últimos 50 años las ciudades de América latina y el Caribe han enfrentado un rápido proceso de crecimiento demográfico y económico – esto ha hecho que, como lo describe Hábitat (en Rodríguez et al.,2004) para los primeros años del siglo XXI el 75% de la población vive en las ciudades, y éstas generan más de la mitad del producto de países de la región (Banco Mundial, en Rodríguez et al.,2004). Esta situación que repercute en el crecimiento no solo urbano, sino que también industrial, genera un sin número de dificultades y nuevas demandas de bienes y servicios, (algunos de los cuales dependen del contexto de cada ciudad en particular), que presionan a los gobiernos locales a dar respuesta, no solo individual y cortoplacista, sino que esta debe ser definitiva y estructural (Maestre, 2016, pág. 20).
El proceso de rápido crecimiento demográfico que han sufrido las ciudades latinoamericanas ha llevado a un crecimiento exponencial periférico urbano e industrial en los últimos 50 años. Esto ha generado una multiplicidad de aspectos y dificultades culturales, económicas, sociales y políticas. Son estas circunstancias las que se traducen en retos urbanos los cuales comienzan a determinar la calidad de vida de los ciudadanos.
La evidente “segregación residencial socioeconómica” hacia la periferia de los ciudadanos menos favorecidos es uno de los fenómenos con mayor presencia en nuestras ciudades, ésta es descrita por Aymerich (Aymerich, 2004, pág. 7) como una “segregación socio-espacial”, que se entiende como una separación no sólo física sino también socio cultural y política. Esto limita el acceso a una amplia porción de la población a bienes y servicios, dificulta el uso de redes y comunicación, aumenta y genera la separación y expulsión hacia las periferias de las clases sociales con el mayor grado de necesidades básicas insatisfechas.
El Proyecto urbano
Es importante comenzar a territorializar para poder entender de qué manera se gestionan y desarrollan en diferentes contextos los distintos proyectos de planes de renovación urbana en la realidad contemporánea de Colombia. Se debe diferenciar y comprender de qué está compuesto el plan de renovación y para qué se ejecuta. En esta investigación se entenderá, de ahora en adelante, por renovación urbana (RU).
Como cita Carlos Suárez, el proyecto urbano de acuerdo a Manuel de Sola-Morales (1987),
Se entiende como un proyecto mixto de varias funciones principales, un espacio acotado pero estratégico, y con unos instrumentos proyectuales también intermedios entre la definición arquitectónica y la ordenación urbanística. Se parte de la geografía de la ciudad dada, de sus solicitaciones y sus sugerencias, e introduce con la arquitectura elementos del lenguaje que dan forma al sitio (Suárez, 2015. Página 45).
Así, como explica Sola-Morales (Sola-Morales, 1999) "Proyectar el lugar es, así, método principal de lo que estamos llamando proyectos urbanos". El Proyecto Urbano, nace como instrumento de intervención en la ciudad a principios del siglo XX hasta los años 30, hijo de la complejidad y la superposición y se configura como el momento de proyecto más adecuado, rico, variado y capaz para la proyección de la ciudad moderna.
Carlos Suárez (Suárez, 2015, pág. 26) define el término de Renovación Urbana basado en una concepción de Miles Calean, quien en 1950 lo define como “el reordenamiento de la estructura urbana de zonas de la ciudad estratégicamente ubicadas que han perdido funcionalidad, calidad habitacional, presentan deterioro de sus actividades, o en las que se ha degradado el espacio libre o el espacio edificado”. Pero, a pesar de que cotidiana y coloquialmente se emplean con laxitud términos como rehabilitación urbana, mejoramiento urbano, regeneración urbana y revitalización urbana, no se deben confundir y se deben diferenciar todos los términos.
Como señala Suárez ,
Los términos mejoramiento y renovación tienen una fuerte connotación física por cuanto ponen el acento en acciones sobre el entorno construido. Por otra parte, rehabilitación, revitalización, regeneración y recuperación son términos que tienen una connotación económica y social de mayor peso, aunque sin descartar la dimensión física de las intervenciones (Suárez, 2015, pág. 8).
Existe también otra definición citada por Óscar Fabián Maestre en su trabajo de grado LA RENOVACIÓN URBANA: TRES MIRADAS REFLEXIVAS DESDE LA GESTIÓN PÚBLICA. CÓMO LOGRAR VALOR PÚBLICO A TRAVÉS DEL NUEVO SERVICIO PÚBLICO, en la que Rodríguez, Rojas y Wegelin dan una visión sobre la recuperación de áreas urbanas:
Cuando se habla de recuperación de áreas urbanas la variedad de intervenciones que un gobierno puede emprender para mejorar las condiciones e intensificar el uso de una zona urbana ya existente para acomodar población y actividades económicas, en oposición a las acciones destinadas al desarrollo de nuevas áreas urbanas en terrenos periféricos para acoger nueva población y actividades económicas (Maestre, 2004, pág. 17).
Con fines de simplificación analítica y formal se tendrá una definición de RU como la variedad de intervenciones que un gobierno puede emprender para intensificar, mejorar, construir y preservar unas condiciones de las estructuras físicas existentes, de unas zonas urbanas específicas. Lo anterior en un marco de referencia busca el mejoramiento de las connotaciones económicas, sociales y sus implicaciones físicas. Todo esto en oposición a las acciones que se ejecutan en los terrenos periféricos para acoger nueva población y para el desarrollo de nuevas áreas.
La Renovación Urbana como motor de desarrollo para las ciudades colombianas
El deterioro del urbanismo en Colombia es evidente y se lee físicamente en las principales capitales y sectores del país, afectando las dinámicas esenciales de los centros urbanos junto a su economía, progreso y afectando a la sociedad. Por tanto, surge la necesidad de un “reordenamiento de la estructura urbana de zonas de las ciudades estratégicamente ubicadas que han perdido funcionalidad, calidad habitacional, que presentan deterioro de sus actividades, o en las que se ha degradado el espacio libre o el espacio edificado” (Calean, 1950, pág. 31).
Los países tercermundistas han fallado al desarrollar y establecer ciudades que dialoguen con sus habitantes, ampliando cada vez más la brecha de la desigualdad y la inequidad social, produciendo una patología urbana donde la exclusión, la pobreza y la degradación del medio ambiente está en peligro.
Explica GMASAARQUITECTURA sobre la obra de Gehl que,
Las ciudades ubicadas en los países en vía de desarrollo, son urbes que se enfrentan a problemas de pobreza, exclusión, inseguridad y degradación ambiental. La abismal diferencia entre ricos y pobres se ve materializada en la gran disparidad espacial que se observa entre la calidad de los lugares donde viven unos y otros. También se ve reflejado en las contrastantes formas urbanas, un elocuente trabajo de planeamiento y diseño es la clave para cerrar esta brecha urbana, es así mismo una herramienta esencial para poder pensar en ciudades más inclusivas, más conscientes del medio ambiente, vibrantes, económica y culturalmente, significativas y seguras para todos” (Gehl, 2014. Pág 21)
Las ciudades principales colombianas como Bogotá, Cali, Medellín, Cartagena, Barranquilla, Bucaramanga, entre otras, presentan un deterioro físico heredado por la ausencia de proyectos innovadores que logren generar un paradigma y producir una nueva manera de construir ciudad. Se requiere entonces un planteamiento actualizado desde la planeación urbana que genere mejores propuestas en los espacios urbanos y en la conciencia urbana y que proyecte a la ciudad como un sistema compuesto por diferentes elementos o partes, entendiendo como un organismo que cada órgano (sector) de la ciudad funcione como uno solo ya que si, una parte de ella presenta deterioro estructural y físico, desequilibra todo el sistema.
Ludwig Von Bertalanffy, refiriéndose a la teoría general de sistemas, explica que
La ciudad puede entenderse como un complejo ecosistema de elementos o partes conectadas, donde las actividades humanas están enlazadas por comunicaciones que interactúan en tanto el sistema evoluciona dinámicamente, en este sistema, cualquier variación o alteración, ya sea espacial o estructural, en una de sus partes origina una reacción en cadena que modifica o influye en otras partes del sistema (Von Bertalanffy, 1950, p.57)
Sería indicado, entonces, que la planeación urbana y regional propendiera por entender cuáles instrumentos pueden solucionar ese desequilibrio y desencadenar una atracción de inversiones para mejorar las condiciones estructurales, ambientales y conexiones con el resto de las partes. De esta manera se lograría producir un hito que fuese capaz de marcar un antes y un después en la realidad de las ciudades colombianas y latinoamericanas.
El proyecto Urbano como nuevo paradigma para un nuevo modelo de ciudad en Colombia
Los proyectos urbanos se entienden como instrumentos de planeación para detener el crecimiento periférico de barrios informales y marginados, potenciando la economía y vida de los centros urbanos de las ciudades, evitando la inminente conurbación. Indeseado fenómeno urbano que se traduce en la creación de los cinturones de miseria que rodean las ciudades contemporáneas latinoamericanas, ciudades sin fronteras y desmedidas.
Como menciona Carlos Suárez en su trabajo de grado,
